Аннотация

В статье рассмотрено становление и развитие Арктического совета (АС, Совет) с 1996 по 2021 гг. Отмечается, что Совет создан как межправительственный «форум высокого уровня» для развития сотрудничества арктических государств, координации их действий в интересах обеспечения устойчивого развития региона, защиты окружающей среды, сохранения культуры, традиций и языков коренных народов Севера. Характеризуется статус, структура и организация деятельности Совета. Подчеркивается, что АС не занимается вопросами военной безопасности. На постоянной основе в его деятельности принимают участие шесть организаций коренных народов и 13 государств-наблюдателей АС. Во второй части статьи автор анализирует итоги председательства Канады, США, Финляндии, Исландии, России, Норвегии, Дании и Швеции в Арктическом совете с 1996 г. по настоящее время. Раскрывая вопросы преемственности в председательстве государств-учредителей АС, акцентирует внимание на новых подходах стран в освоении и развитии Арктики через деятельность рабочих групп, при этом впервые исследуется вопрос вхождения в состав АС межправительственных и неправительственных организаций. Отмечается рост авторитета и престижа организации на арктическом направлении. Анализируются подготовка РФ к председательству в АС (2021-2023 гг.), ее программа и основные мероприятия.

Ключевые слова: Арктика, Арктический совет, Россия, Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндия и Швеция, председательство, международное сотрудничество, министерские встречи, устойчивое развитие.

Введение

История Арктического совета (АС, Совет) началась в 1989 г., когда представители восьми арктических стран по инициативе финского правительства встретились в г. Рованиеми (Финляндия) для обсуждения вопросов защиты окружающей среды в Арктике. В 1991 г. они приняли Стратегию защиты окружающей среды Арктики.

Объединению этих государств способствовали заседания Конференции парламентариев Арктического региона, на которые собирались делегации законодательных органов стран-учредителей АС, а также представители Европейского парламента и делегаты от «коренных народов» Арктического региона. По мере развития сотрудничества между этими государствами возникла необходимость создания собственной организации. Официально Арктический совет был учрежден на основе декларации, подписанной в Оттаве (Канада) 19 сентября 1996 г.

Следует отметить, что Оттавская декларация не является основополагающим международным договором, она не представлялась на ратификацию национальными парламентами государств-участников и не регистрировалась в ООН как международный договор. В ее тексте обозначены основные параметры функционирования Арктического совета, в частности: определен поочередный двухгодичный цикл председательств стран-участниц, очерчен круг организаций – постоянных участников форума, закреплен метод принятия решений консенсусом, который позволяет объединять усилия в решении общих проблем, не навязывая свою волю другим. Особо оговорено, что АС не занимается вопросами военной безопасности.

АС – международная региональная структура, призванная содействовать сотрудничеству в Арктике в сфере охраны окружающей среды и обеспечению устойчивого развития приполярных районов.

Статус, структура и организация деятельности

Государствами − членами Арктического совета являются Канада, Дания (включая Гренландию и Фарерские острова), Финляндия, Исландия, Норвегия, Российская Федерация, Швеция и Соединённые Штаты Америки.

В составе государств-учредителей – пять прибрежных арктических государств, территории которых находятся на побережье Северного Ледовитого океана (Дания благодаря самоуправляющейся Гренландии, Канада, Норвегия, Российская Федерация и США) и три арктических государства, территорию (Финляндия и Швеция) или территориальные воды (Исландия) которых пересекает Северный Полярный круг. Пять государств − членов Арктического совета (Дания, Исландия, Канада, Норвегия и США) входят в состав Организации Североатлантического договора (НАТО), три государства-члена (Дания, Финляндия и Швеция) являются членами Европейского союза, а Норвегия и Исландия входят в Европейское экономическое пространство, созданное ЕС и ЕАСТ.

Важно подчеркнуть, что пять стран Северной Европы – Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция – осуществляют тесное региональное сотрудничество как во внутренней, так и во внешней политике в рамках Северного совета и Совета министров Северных стран. Все пять стран Северной Европы также входят в состав Совета государств Балтийского моря (СГБМ), Совета Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР), членом которых является и Российская Федерация.

В работе АС на постоянной основе принимают участие шесть организаций коренных народов: Арктический совет атабасков, Международная ассоциация алеутов, Международный совет гвичинов, Циркумполярный совет инуитов, Совет саамов, российская Ассоциация коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока2. Эти организации уполномочены участвовать в переговорах и процессе принятия решений в рамках Совета. Категория постоянных участников создана для обеспечения активного участия представителей коренных народов Арктики и расширенных консультаций с ними в рамках Арктического совета.

Для неарктических стран, международных межправительственных и неправительственных организаций в Совете существует статус наблюдателя. В настоящее время наблюдателями АС являются 13 государств:-Великобритания, Нидерланды, Польша, ФРГ, Франция, Испания, Италия, Китай, Индия, Япония, Республика Корея, Сингапур, Швейцария; 12 межправительственных организаций; одна межпарламентская организация; 12 неправительственных организаций. Наблюдатели могут присутствовать на пленарных заседаниях Старших должностных лиц АС, а также иных мероприятиях по приглашению действующего председателя АС. Список наблюдателей постоянно растет.

Интерес к получению статуса наблюдателя в Арктическом совете со стороны государств и организаций обусловлен стремлением влиять на его деятельность и содержание принимаемых решений. В расширении круга наблюдателей некоторые из них видели средство интернационализации управления арктическими делами и ограничения суверенных прав арктических государств в зонах их национальной юрисдикции в Северном Ледовитом океане.

В действительности основная функция наблюдателей сводится к наблюдению за работой Арктического совета. Вклад в работу Совета вносится ими посредством участия в деятельности его рабочих групп, на заседаниях которых они имеют возможность выступать с заявлениями после государств-членов и постоянных участников, подавать заявления в письменном виде, вносить на рассмотрение различные документы. Вносить на обсуждение проекты наблюдатели могут только через государство-члена или постоянного участника АС, а объем финансирования любого из проектов Арктического совета наблюдателя не может быть больше, чем у арктических государств.

В качестве «ожидающего» в состав наблюдателей находится Европейский союз. На министерском совещании в г. Кируна (Швеция, 2013 г.) Арктический совет «утвердил» статус Европейского союза в качестве наблюдателя, но отложил окончательное решение, поскольку Канада выступала против. На девятой министерской встрече АС 24 апреля 2015 г. в канадском городе Икалуите Европейскому союзу вновь не предоставили статус наблюдателя. Принято решение, что до тех пор, пока министры арктических государств не примут окончательного решения, Европейский союз может только наблюдать за работой Арктического совета. В настоящее время статус наблюдателя стремятся получить еще около 20 организаций и стран.

Арктический совет выступает самым значимым институтом международного экологического сотрудничества в Арктике. В сферу его компетенции относят следующие решения: получение достоверной информации о состоянии арктической среды; проведение экологического мониторинга; разработка предложений и рекомендаций по предотвращению и контролю над загрязнениями для приарктических государств и стран наблюдателей.

В настоящее время АС обрел юридические атрибуты межправительственной международной организации: работает постоянный Секретариат Арктического совета, который наделён организационно-техническими полномочиями и в соответствии со специальным соглашением с правительством Норвегии расположился в норвежском городе Тромсё (до 2013 г. он располагался в стране, осуществляющей председательство). Государства – члены согласованно осуществляют регулярные взносы на функционирование Совета. В 2016 г. в его состав вошел Секретариат коренных народов (ранее располагался в Копенгагене), созданный для поддержки деятельности постоянных участников в АС. Совместное размещение двух Секретариатов способствовало обеспечению более тесных контактов между ними, усилению эффективности и потенциала каждого из них и оптимизации работы АС в целом.

Председательство стран в АС: планы, достижения и неудачи

Председательство в Арктическом совете осуществляется на ротационной основе. Каждая из стран, выполняющая функции председателя, выдвигает собственную программу приоритетов в арктической политике. Рабочие группы Арктического совета создаются на основе консенсуса, а его проекты осуществляются совместными усилиями всех государств-участников только в тех случаях, когда их проблематика отвечает совпадающим интересам всех государств-членов.

В настоящее время действуют шесть таких групп: Рабочая группа по устранению загрязнения Арктики (ACAP); Рабочая группа по реализации программы арктического мониторинга и оценки (AMAP); Рабочая группа по сохранению арктической флоры и фауны (CAFF); Рабочая группа по предупреждению, готовности и ликвидации чрезвычайных ситуаций (EPPR); Рабочая группа по защите арктической морской среды (PAME); Рабочая группа по устойчивому развитию в Арктике (SDWG). Через их научную деятельность правительства арктических стран объединили усилия по полномасштабному экологическому контролю. Их доклады привлекают внимание к проблемам окружающей среды Арктики. Совет поддерживает диалог среди ученых, политиков, коренных жителей региона.

В составе Арктического совета функционируют целевые группы, деятельность которых ограничена по времени: работают до тех пор, пока не достигнут желаемых результатов.

Высшим органом Совета является министерская встреча (как правило, на уровне министров иностранных дел), которая проводится раз в два года. На ней принимаются решения, касающиеся деятельности организации, подписываются документы, на основе ротации происходит передача председательства среди его стран-членов.

Министерские встречи готовит и проводит председательствующая страна, отчитывается о результатах своей работы за 2-летний период.

Текущими вопросами деятельности Совета и подготовкой министерских встреч занимаются Старшие должностные лица АС (официальные представители государств-членов АС, обычно от внешнеполитических ведомств), которые проводят заседания не реже двух раз в год.

Первым председателем в АС в период с 1996 г. по 1998 г. была Канада. На своей встрече в Икалуите в сентябре 1998 г. утвержден Регламент работы Совета, принято решение о разработке Плана действий Арктического совета по устранению загрязнения Арктики, объявлено о создании Университета Арктики, международной сети высших учебных заведений и исследовательских центров Арктического региона, занимающихся исследованиями северной проблематики. Была достигнута договоренность, что проблемы борьбы с загрязнением окружающей среды будут всегда основными в программе председательства стран. На министерской сессии в Икалуите в состав АС были приняты две межправительственные организации (Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Международный арктический научный комитет (МАНК)), а также 4 неправительственных организации: Постоянный комитет парламентариев Арктического региона (ПКПАР), Международный союз по приполярной медицине (МСПМ), Северный Форум и Всемирный фонд дикой природы.

При председательстве США (1998–2000 гг.) были подготовлены и утверждены План действий АС по устранению загрязнения Арктики и Рамочный документ по устойчивому развитию в Арктике. Также был подготовлен к запуску совместный проект по оценке влияния деятельности человека на арктический климат, который содержал призыв представителей арктических государств освещать в исследованиях не только климатические, но и социальные, культурные, экономические последствия его деятельности в Арктическом регионе. Обращено внимание на оказание дистанционных медицинских услуг (телемедицина), сотрудничество детей и молодежи арктических государств, культурный и экологический туризм, поддержку прибрежного рыболовства. На министерской сессии в Барроу в 2000 г. в состав АС были приняты 4 межправительственные организации: Международная Федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКК), Международный союз охраны природы (МСОП), Совет министров северных стран (СМСС), Североатлантическая комиссия по морским млекопитающим (НАММКО); и 3 неправительственные организации: Консультативный комитет по защите морей (АКОПС), Циркумполярный союз охраны природы (ЦСОП) и Международная арктическая ассоциация социальных наук (МААСН).

Основными направлениями председательства Финляндии (2000–2002 гг.) стали устойчивое развитие, развитие компетенций жителей Арктики по актуальным для региона проблемам, а также применение традиционных знаний коренных народов Севера. Впервые затрагивалась тематика гендерного равенства. На министерской сессии в Инари в 2002 г. в состав АС были приняты одна межправительственная организация «Программа развития ООН (ПРООН)» и 2 неправительственные организации: Университет Арктики (UArctic) и Международная рабочая группа по делам коренных народов (МРГДКО).

В ходе председательства Исландии (2002–2004 гг.) велась работа по расширению научного и образовательного сотрудничества арктических стран, развитию информационно-коммуникационных технологий, интенсификации взаимодействия между Арктическим советом и Европейским союзом в рамках проекта ЕС «Северное измерение». На министерской сессии в Рейкьявике в 2004 г. в состав АС были приняты межправительственная организация «Северная экологическая финансовая корпорация» (НЕФКО) и неправительственная организация «Арктический институт Северной Америки» (АИСА).

В годы председательства России (2004–2006 гг.) особое внимание обращалось на устойчивое развитие, борьбу с загрязнением окружающей среды, развитие человеческого капитала, изменение климата, а также на подготовку к мероприятиям в рамках Международного полярного года (2007–2008). Впервые обсуждались вопросы энергетики.

В период председательства Норвегии (2007–2009 гг.) в Совете приоритетными вопросами были изменение климата, сохранение биоразнообразия, развитие человеческого капитала, сотрудничество в оказании помощи терпящим бедствие, изучение океанической среды, борьба с загрязняющими веществами, осуществление совместных программ мониторинга в арктическом регионе, а также результаты и наследие прошедшего Международного полярного года.

В ходе председательства Дании (2009–2011 гг.) в мае 2011 г. в г. Нууке (Гренландия) было подписано первое в истории АС «Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике», которое создало в Арктике единую региональную систему поиска и спасания, включая координацию деятельности спасательных сил. Также был выработан набор критериев для принятия стран в качестве наблюдателей при Арктическом совете.

В период председательства Швеции (2011–2013 гг.) в мае 2013 г. в Кируне было принято «Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике». В 2011 г. Швеция презентовала свою арктическую стратегию. В ней обосновывается необходимость преодоления разрывов в знании особенностей арктических природных систем, необходимость расширения экспедиционной деятельности, укрепления институтов трансфера опыта и технологий, сетевого сотрудничества и академической мобильности (Университет Арктики), создания регионального информационного центра для целей экологического мониторинга.

В 2013 г. Канада открыла второй 2-х летний период председательства в АС. Был образован постоянный секретариат АС (Тромсё, Норвегия), согласован регламент его работы; в 2014 году был учрежден Арктический экономический совет в качестве независимой организации деловых кругов арктических государств3; принято решение об образовании коллективного фонда для совместного финансирования природоохранных проектов «Инструмент поддержки проектов Арктического совета»; расширен состав стран-наблюдателей в Совете на основе предварительно разработанных критериев для приёма новых членов в Арктический совет в качестве постоянных наблюдателей . Следует также отметить, что в апреле 2015 г. в Икалуите был принят рамочный план сотрудничества по предотвращению загрязнения нефтью в результате добычи углеводородов и интенсификации судоходства в Арктике и рамочный документ по сокращению выбросов сажи и метана.

В период председательства США (2015-2017 гг.) принято «Соглашение о развитии международного арктического научного сотрудничества» (вступило в силу в мае 2018 г.). Также было подписано совместное заявление о намерении развивать многостороннее сотрудничество в формате Арктического форума береговых охран. Россия, США, Норвегия, Канада и Дания на основе консультаций подписали соглашение о запрете рыбной ловли в международных водах Арктики. Впервые было изучено состояние и проблемы коммуникационных сетей в Арктическом регионе. На министерской сессии в Фэрбанксе в 2017 г. в состав АС были приняты 4 межправительственные организации: Международный совет по исследования моря (ИКЕС), Комиссия ОСПАР, Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и Совет западных стран Северной Европы, а также неправительственная организация «Международная организация по защите океанов». Важно отметить, что в отличие от Канады, Соединенные Штаты не перенесли существующие противоречия между США и Россией по проблеме Украины и Сирии в работу самого АС, что во многом способствовало позитивным результатам их председательства.

Основными направлениями работы Финляндии (2017-2019 гг.) в Арктическом совете были охрана окружающей среды, включая сохранение биоразнообразия в северной полярной зоне; развитие коммуникационных сетей в регионе; увеличение количества метеостанций для мониторинга состояния льдов, океана и атмосферы; образовательные программы для молодежи коренных народов [8, Хяркёнен А.]. Вместе с тем, не была принята совместная Декларация, что произошло впервые за весь период существования Арктического совета. Это стало беспрецедентным случаем и первым публичным признанием наличия противоречий между странами Совета, особенно со стороны США, которые заблокировали проект документа из-за содержащегося в его тексте упоминания о необходимости вместе работать над решением климатических вопросов. На министерской сессии в Рованиеми в 2019 г. в состав АС была принята Международная морская организация (ИМО).

Исландия в период председательства в Арктическом совете (2019-2021 гг.) сосредоточилась на защите морской арктической среды, устойчивом развитии рыболовецкого сектора, снижении загрязнения океана, борьбе с морским мусором, противодействии изменению климата, продолжении работы по улучшению качества прогнозов погоды в Арктическом регионе, дальнейшему изучению возможностей повышения эффективности использования морских ресурсов, создании условий для улучшения жизни коренных народов, продолжении деятельности по усилению и повышению роли Арктического совета. Из-за коронавирусной пандемии COVID-19 часть запланированных мероприятий были отменены или выполнены не в полном объеме. Достижением председательства является принятие Стратегического плана Арктического совета на 2021-2030 годы4, который не удалось утвердить в 2019 г. из-за негативной позиции США.

20 мая 2021 года в Рейкьявике состоялась министерская сессия АС, на которой пост председателя в Совете на 2021-2023 годы перешел от Исландии к России. Приоритетами российского председательства являются: население Арктики, включая коренные малочисленные народы; природоохранное взаимодействие, включая изменение климата; социально-экономическое развитие региона; укрепление Арктического совета как основной площадки многостороннего сотрудничества в высоких широтах. РФ намерена в формате АС продолжить поиск баланса между тремя основными направлениями устойчивого развития: экономическим ростом, социальной интеграцией и охраной окружающей среды.

Председатель Правительства РФ М.В. Мишустин утвердил Концепцию председательства и План её основных мероприятий5, который включает в себя 116 мероприятий, сгруппированных в 11 разделов. Мероприятия будут посвящены обсуждению вопросов изменения климата и экологии Арктики, коренным малочисленным народам, предотвращению чрезвычайных ситуаций, развитию инфраструктуры и устойчивого судоходства, экономическому сотрудничеству, международному научному сотрудничеству,молодежи, арктическому туризму, культурным событиям. Председателем Организационного комитета по подготовке и обеспечению председательства Российской Федерации в Арктическом совете в 2021-2023 годах назначен Заместитель Председателя Правительства РФ — полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе Ю.П. Трутнев. К настоящему времени проведено около 20 мероприятий. С каждым месяцем деятельность Арктического совета в рамках председательства России активизируется, обогащается по содержанию и формам ее проведения.

Особая ответственность России за председательство в АС проявляется в том, что ей принадлежит самая большая арктическая территория и самая продолжительная береговая линия среди стран арктической «пятерки». В РФ это 22600 км, Дании – 5958 км, Канаде – 5363 км, США – 3272 км, Норвегии- 1609 км. Определен объем финансирования мероприятий: в 2021 году с согласия Министерства финансов России и Председателя Правительства РФ средства будут выделены из резервного фонда. На 2022–2023 гг. Минвостокразвития России в установленном порядке предусмотрит необходимые средства в федеральном бюджете. Следует отметить, что пандемия COVID-19 может повлиять на масштабы и уменьшение количества запланированных массовых мероприятий. Сохраняющаяся политическая напряжённость в отношениях с Западом, на наш взгляд, может отразиться на заседаниях Комитета старших должностных лиц, деятельности рабочих и экспертных групп Арктического совета. Сохраняются опасения, что со стороны ряда стран АС усилятся санкционное давление и обвинения России в милитаризации Арктики, нарушении ею требований экологии, притеснении прав коренных народов Севера, что может повлиять на ритмичность и регламент его работы.

Заключение

За период своей деятельности Арктический совет провел значительную работу по изучению Арктики, было принято три важных Соглашения, организована работа в рамках 80 проектов.

Об усилении потенциала и эффективности АС говорит его вклад в подготовку и утверждение Международного кодекса для судов, эксплуатируемых в полярных водах, работа над которым велась более двадцати лет (вступил в силу 1 января 2017 г.), Минаматской конвенции о ртути, принятой 10 октября 2013 г., Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях от 22 мая 2001 г., образование Университета Арктики в 2001 году, членами которого стали университеты, научно-исследовательские институты и другие организации, в чью сферу компетенции входят вопросы развития образования и науки о Севере.

Арктический совет приобрел статус уникальной международной площадки для взаимодействия арктических государств и координации их политики в регионе.

В деятельности АС на всем протяжении его функционирования активное участие принимает Россия, представители министерств и ведомств (МИД РФ, Минобрнауки РФ, Российской академии наук, Минтранса РФ, Минприроды РФ, Минздрав РФ, Минэнерго РФ, МЧС РФ и др.), а также образовательных и научных учреждений: Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова, Арктического и Антарктического научно-исследовательского института Росгидромета, Северо-Восточного федерального университета имени М.К. Аммосова, Кольского научного центра РАН, Федерального исследовательского центра комплексного изучения Арктики РАН, Института проблем нефти и газа РАН, Института океанологии им. П.П. Ширшова, РГУ нефти и газа (НИУ) имени И.М. Губкина, Санкт-Петербургского политехнического университета Петра Великого, Института арктических технологий Мурманского государственного технического университета и др.

Главный итог арктического сотрудничества состоит в том, что взаимная заинтересованность в его укреплении и развитии не позволила заморозить его деятельность, несмотря на возникающие здесь экологические риски, военно-политические угрозы и действия антироссийских санкций. Сотрудничество продолжает развиваться, Арктика по-прежнему остаётся зоной мира, международного сотрудничества и политической стабильности.

Накопленный опыт деятельности Арктического совета свидетельствует об эффективности и продуктивности сотрудничества между всеми арктическими государствами в тех пределах, которые утвердились в его работе и которые можно считать оптимальными в сложившейся международной обстановке. Это отнюдь не исключает вероятности внесения тех или иных изменений в алгоритм деятельности Арктического совета, однако эти изменения не должны затрагивать её фундаментальные основы и принципы.

В 1996-2013 гг. основные усилия были направлены на решение организационных вопросов, определение и закрепление основных приоритетов в деятельности АС: вопросы экологии, охраны окружающей среды, поддержки коренных народов Севера. Большое внимание уделялось созданию и организации деятельности рабочих групп АС, а также налаживанию и развитию международного сотрудничества между арктическими государствами. В дальнейшем (с 2014 года) каждое новое председательство вносило в арктическую проблематику новые вопросы, вызванные изменением климата, достижениями в области науки и техники, стремлением улучшить жизнь коренных народов Севера. В программах их деятельности, более четко и пропорционально сочетались национальные особенности государств с традиционными и новыми направлениями развития и освоения Арктики.

Материал подготовил: Журавель Валерий Петрович, кандидат педагогических наук, ведущий научный сотрудник. Центр арктических исследований Института Европы РАН, Москва, Россия